‘Ecuador tiene un problema serio en planificación territorial’
El Superintendente de Ordenamiento Territorial, Pablo Iglesias, analiza el panorama del país. Denuncia que médicos firmaron informes sobre planes de uso de suelo.
La planificación territorial es la base del desarrollo sostenible: define dónde se puede construir, qué zonas se protegen, dónde están los riesgos y cómo se ordena el uso del suelo en actividades industriales, agrícolas o extractivas.
En Ecuador, sin embargo, esa columna vertebral presenta desafíos estructurales que, según la Superintendencia de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (SOT), requieren atención prioritaria.
Pablo Iglesias Paladines, titular de la SOT desde 2021, conversó con Youtopía Ecuador y advierte que, tras cinco años de actividades de control, han encontrado incumplimientos en la mayoría de los GAD evaluados.
Además, revela un dato inquietante: médicos, odontólogos y hasta administradores de empresas firmaron planes de uso de suelo en informes de consultoría contratados por Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD). Esa información, explica el Superintendente, está en manos de la Fiscalía General del Estado.
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¿Cuál es el panorama actual del uso y gestión del suelo en Ecuador?
Para entender el momento actual hay que retroceder a 2021. Cuando asumimos funciones, la institución estaba prácticamente desarticulada.
Existía incluso un proyecto legislativo para eliminar el Título IV de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo (LOOTUGS), lo que habría significado la desaparición de la Superintendencia.
Ese año la recaudación por multas fue de apenas 2.800 dólares. No había procesos coactivos ni parámetros técnicos claros para el registro de los instrumentos de planificación de los GAD.
Actualmente somos 98 funcionarios a nivel nacional —casi la mitad administrativos— y controlamos 24 GAD provinciales, 221 cantonales y 821 parroquiales. Nuestro trabajo ha dado resultados: el año pasado, la recaudación por multas superó los 850.000 dólares, sin incremento presupuestario.
Logramos que el registro de PDOT (Plan de Ordenamiento Territorial) y PUGS (Plan de Uso y Gestión de Suelo) pase de menos del 10% a más del 85% a nivel nacional, y actualmente bordea el 100% en provincias y supera el 87% en cantones. Pero registrar no necesariamente significa planificar bien.
¿Qué evidencian los datos de control?
En 2022 ejecutamos la Acción Programada de Control SOT-2022-002-APC, para evaluar el contenido técnico de los PUGS.
El resultado fue preocupante: el 87% de los PUGS evaluados presentaban incumplimientos respecto a los parámetros mínimos establecidos en la LOOTUGS, su reglamento y las resoluciones técnicas vigentes.
Mientras que en el 100% de los GAD intervenidos por muestreo encontramos algún tipo de infracción.
Uno de los problemas más frecuente en los GAD es la incorrecta clasificación y subclasificación del suelo. Puede parecer técnico, pero esa decisión define el desarrollo de un territorio por 12 años.
Incluso detectamos en algunos GAD que, argumentando falta de personal técnico especializado, contrataron consultorías para elaborar los PUGS y cumplir con esta clasificación, pero fueron firmados por profesionales ajenos a esta temática.
"Uno de los problemas más frecuente en los GAD es la incorrecta clasificación y subclasificación del suelo".
Usted señala un tema delicado: consultorías firmadas por profesionales sin perfil técnico. ¿Qué encontraron?
Algunos GAD, por falta de equipos técnicos propios, contrataron consultorías externas para elaborar sus PUGS.
Hemos detectado casos en los que médicos, odontólogos, administradores de empresas y abogados sin especialización en ordenamiento territorial firmaron estos instrumentos. Esos casos ya fueron puestos en conocimiento de la Fiscalía General del Estado.
El ordenamiento territorial no es un trámite administrativo. Es un ejercicio técnico, jurídico y participativo que define actividades industriales, agrícolas, extractivas, zonas de protección ambiental y áreas de riesgo.
Si el instrumento se elabora sin el perfil adecuado, el resultado es una planificación débil, con consecuencias estructurales.
De un mal PUGS, provienen malas ordenanzas, de las malas ordenanzas vienen malas ejecuciones y malas acciones, y esto se deriva en problemas posteriores.
"Hemos detectado casos en los que médicos, odontólogos, administradores de empresas y abogados sin especialización en ordenamiento territorial firmaron informes de consultoría".
¿Qué consecuencias concretas ha generado esa mala planificación?
Hemos identificado 519,28 hectáreas de suelo agrícola transformadas a urbano o expansión urbana sin respetar el debido proceso.
En la región insular prevenimos la implementación de un proyecto de aproximadamente 1.236 lotes en suelo rural transformado irregularmente.
Eso pudo haber significado una afectación económica cercana a 43,7 millones de dólares, sin considerar el impacto ambiental en un ecosistema tan sensible como Galápagos.
En Jaramijó (Manabí), por ejemplo, se detectó expansión urbana sobre suelo agrícola sin planificación ni control técnico, generando riesgos productivos y sociales.
En Quito, el caso del edificio Panorama es emblemático; evidencia cómo una construcción puede avanzar con irregularidades en permisos (otorgados por el Municipio) y planificación en una zona de riesgo, afectando la seguridad de los habitantes y la coherencia urbana.
La expansión urbana desordenada genera ciudades desconectadas, presión sobre servicios básicos y ocupación de zonas ambientalmente frágiles.
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¿Qué ocurre con la gestión de riesgos?
La LOOTUGS considera infracción muy grave emitir actos administrativos que contravengan la normativa de riesgos y pongan en peligro la vida de las personas.
Desde 2022 evaluamos la incorporación del enfoque de riesgos en los PDOT. El 73% de los GAD municipales lo incluyen total o parcialmente, pero el 27% no lo incorporan adecuadamente.
Eso significa que más de una cuarta parte de los municipios podría estar planificando sin integrar de forma robusta amenazas climáticas o geológicas.
¿Y el catastro? ¿Qué tan crítico es ese problema?
Es fundamental. No contar con un Sistema Geográfico Catastral Local actualizado impide planificar técnicamente la asignación de usos, edificabilidad y cargas urbanísticas.
Además, tiene impacto fiscal. Estimaciones basadas en datos regionales indican que la desactualización catastral puede representar afectaciones económicas aproximadas de 9,3 millones de dólares en una ciudad mediana como Loja, 29,1 millones en Cuenca y hasta 182,7 millones en un GAD como Guayaquil.
Pero el problema no es solo financiero. Sin catastro integral no se puede hacer una planificación sostenible.
"Estimaciones basadas en datos regionales indican que la desactualización catastral puede representar afectaciones económicas millonarias".
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¿Cuántas acciones de control ha realizado la SOT?
Entre 2021 y 2025 hemos ejecutado 2.471 acciones de control. El 98% derivaron en procedimientos administrativos sancionadores.
Hemos incrementado en 742% las resoluciones emitidas respecto a 2021.
Esto no significa que haya más infracciones que antes. Significa que ahora existe control efectivo.
¿Se puede afirmar que Ecuador tiene un problema estructural en planificación territorial?
Sí. Ecuador tiene un problema serio en planificación territorial.
No es solo un problema normativo. La LOOTUGS consolidó un marco integral y representó un cambio multinivel importante. El desafío ahora es convertir la planificación en una herramienta activa de gestión pública.
Mientras la planificación no se haga con rigor técnico, participación ciudadana efectiva y articulación entre diferentes niveles de gobierno, seguiremos viendo expansión desordenada, conflictos productivos, riesgos mal gestionados, pérdidas millonarias y afectaciones ambientales.
El ejercicio de planificación territorial es un ejercicio muy serio y esa planificación territorial termina siendo el articulador de toda la política pública en el Estado.
Pablo Iglesias Paladines. Ingeniero en Geografía y Desarrollo Sustentable con mención en Ordenamiento Territorial por la Pontificia Universidad Católica del Ecuador; maestrías en Gestión del Medio Natural y Sostenibilidad y en Administración de Entidades de la Economía Social (España). Su formación combina conocimientos técnicos, gestión ambiental y administración pública. Con más de 17 años de experiencia en los sectores público y privado, ha liderado proyectos de planificación territorial, desarrollo sustentable y gestión de recursos naturales. Ha ocupado cargos como Vicepresidente de la Función de Transparencia y Control Social, Gerente de Planificación Territorial del IESS y Coordinador de Geoestadística y Planificación Territorial en el Ministerio Coordinador de Desarrollo Social. Desde 2021 es Superintendente de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo.
